Mentre l’Europa subiva il pi\u00f9 forte shock economico dal dopoguerra \u2013 quello causato dalla pandemia \u2013 si \u00e8 attuata una sospensione delle regole attivando, per la prima volta in assoluto nella primavera 2020, la clausola di salvaguardia generale incorporata nel PSC. Questo ha permesso agli stati membri di spendere massicciamente per finanziare sia le misure di emergenza sia uno stimolo di bilancio senza precedenti. La riattivazione del PSC, ora prevista per il 2023, dovrebbe essere vincolata al contemporaneo raggiungimento di un accordo su una riforma dell’intero quadro di bilancio dell’UE per adeguarlo al mondo post-Covid. Tale accordo dovrebbe poggiare su tre pilastri.<\/p>\n\n\n\n
In primo luogo, la regola di riduzione del debito stabilita nel Fiscal Compact<\/em> \u00e8 insostenibile nel contesto economico post-Covid e dovrebbe essere abbandonata. <\/strong>Nell’aprile del 2020 il FMI prevedeva che la crescita globale avrebbe subito in quell\u2019anno un calo del 3% dovuto alla pandemia, rispetto al -0,1% soltanto che si era avuto durante la crisi finanziaria globale. L’impatto sui conti pubblici delle misure che i governi hanno adottato per reagire allo shock \u00e8 senza precedenti: in media, i paesi dell’area dell\u2019euro hanno attivato uno stimolo discrezionale corrispondente al 4% del PIL nel 2020, contro uno stimolo di appena l\u20191,5% attivato durante la crisi finanziaria globale di un decennio prima. Questo \u00e8 stato possibile grazie alla sospensione del PSC e alla rottamazione di ampie parti della disciplina per gli aiuti di Stato dell’UE, che ha permesso un intervento senza precedenti dei governi nell’economia. Poich\u00e9 alcuni paesi avevano gi\u00e0 un debito alto, ereditato dalla crisi dell\u2019euro, questo intervento di politica fiscale ha prodotto un aggravarsi dell’asimmetria dei carichi di debito pubblico in Europa. La Commissione europea prevede che il rapporto tra debito e PIL dei paesi del \u201cNord\u201d, come Germania, Austria, Finlandia o Paesi Bassi, rimarr\u00e0 ampiamente al di sotto dell’80%, mentre in Spagna raggiunger\u00e0 il 115%, in Francia il 120% e in Italia un impressionante 155%.<\/p>\n\n\n\n In queste condizioni, il ripristino a partire dal 2023 della regola di riduzione del debito fino a una soglia rigida del 60% potrebbe generare un considerevole effetto recessivo subito dopo la pi\u00f9 grande recessione nella storia del dopoguerra. Ipotizzando che le finanze pubbliche ritornino alla normalit\u00e0 a partire dal 2023, le dinamiche di bilancio all’interno dell\u2019area dell\u2019euro rischiano di presentare una marcata asimmetria. Se i paesi di quello che ci siamo abituati a chiamare il “Nord” dell\u2019area dell\u2019euro ritornassero alla loro politica di bilancio prepandemica, il debito accumulato sui loro bilanci pubblic si ridurrebbe piu\u2019 velocemente di quanto prescritto dalle regole fiscali UE. Paesi come Francia e Italia, al contrario, faticherebbero molto a mantenere il ritmo di risanamento dei conti pubblici richiesto da quelle stesse regole \u2013 dovendo operare per diversi anni un aggiustamento nell’ordine dell’1,5-2,5% del PIL (Figura 1). Un aggiustamento di questo tipo limiterebbe l’effetto positivo sulla domanda dell’iniziativa di investimento Next Generation EU<\/em> e sarebbe politicamente problematico, perch\u00e9 andrebbe con ogni probabilit\u00e0 ad alimentare una nuova ondata di populismo ed euroscetticismo. L’integrazione europea \u00e8 (per molti inaspettatamente) sopravvissuta all’apocalisse: non dovremmo lasciarla precipitare dalla scogliera di una regola di bilancio che l\u2019apocalisse ha reso inadeguata.<\/p>\n\n\n\n Secondo, \u00e8 tempo di discutere seriamente di un pi\u00f9 stretto coordinamento della politica di bilancio degli Stati membri dell\u2019eurozona. <\/strong>Finch\u00e9 la politica di bilancio rimane decentralizzata, c’\u00e8 il rischio che l\u2019assenza di un coordinamento eserciti una pressione indebita sull’unica politica centralizzata a livello dell\u2019area dell\u2019euro, ovvero la politica monetaria. Dopo un passo falso iniziale (la gaffe di Christine Lagarde che in marzo 2020 disse “non siamo qui per ridurre lo spread”), la pandemia ha coinciso con un\u2019evoluzione della Banca Centrale Europea, che ha iniziato ad agire in maniera decisamente pi\u00f9 reattiva alle deviazioni nei costi di finanziamento di singoli paesi. Ci\u00f2 nel fatto che la composizione geografica degli acquisti di titoli sovrani nel contesto del Programma di acquisto per l\u2019emergenza pandemica (PEPP) si `e significativamente discostata dalla regola della \u2018capital key\u2019 \u2013 ovvero la subordinazione degli acquisti di titoli dei Paesi Euro alla quota per cui ciascun Paese `e responsabile nella sottoscrizione del capitale della BCE. ). Nella primavera del 2020, gli acquisti di titoli di Stato italiani da parte della BCE sono infatti stati superiori di circa il 30% rispetto alla quota \u2018teorica\u2019 che sarebbe stata coerente con una rigida applicazione della capital key.<\/p>\n\n\n\n Nel corso dell\u2019anno questi squilibri sono stati riassorbiti, ma la flessibilit\u00e0 inaugurata con il PEPP dovrebbe rimanere uno strumento a disposizione della BCE anche dopo la pandemia. Tuttavia, la BCE \u2013 oltre a dover affrontare dispute giudiziarie riguardo alla legalit`a dei suoi programmi di acquisto di titoli di Stato \u2013 rischia di vedere la sua capacit\u00e0 di stabilizzare i costi di finanziamento limitata da un problema di coordinamento pi\u00f9 “meccanico”. Se i paesi (auto-definitesi) ” frugali” dovessero tornare al loro trend di spesa prepandemico, infatti, diventerebbe difficile per la BCE fare roll-over del debito pubblico in scadenza sul proprio bilancio senza saturare quasi completamente dal mercato i titoli di Stato di quest alcuni paesi dell’area dell\u2019euro (Figura 2). Di conseguenza, il risanamento dei conti pubblici in alcune parti dell\u2019Unione rischierebbe di avere spillover trasnfrontalieri negativi amplificati dal simultaneo effetto vincolante che eserciterebbe sulla politica monetaria.<\/p>\n\n\n\n Per ridurre questo rischio, la riforma del quadro di bilancio dell’Unione dovrebbe includere un focus molto pi\u00f9 forte e formalizzato sulla posizione fiscale dell\u2019intera area e tenere conto del fatto che un risanamento dei conti pubblici troppo rapido al “Nord” potrebbe rendere pi\u00f9 difficile l\u2019aggiustamento al “Sud”[1]<\/a>. Una regola di politica di bilancio semplice e commisurata al ciclo economico, come quella proposta recentemente da Angel Ubide[2]<\/a>, potrebbe essere una buona soluzione per raggiungere un equilibrio tra sostegno alla crescita e inflazione e al contempo assicurare la sostenibilit\u00e0 del debito in tutta l’Unione indipendentemente dallo stato dell\u2019economia. A ci\u00f2 si dovrebbe associare una maggiore e pi\u00f9 esplicita attenzione alla qualit\u00e0 della spesa pubblica, che al momento trova poco spazio nell’applicazione del PSC \u2013 a probabilmente perch\u00e9 determinerebbe un aumento della discrezionalit\u00e0 e del potere della Commissione nel contesto dell\u2019analisi dei bilanci pubblici. Sarebbe inoltre utile riprendere in mano la discussione \u2013 iniziata nel 2018 sulla scia della dichiarazione franco-tedesca di Meseberg ma abortita gi`a prima della pandemia \u2013 sulla creazione di una funzione di stabilizzazione anticiclica per l\u2019UEM. La politica di coesione dell’UE ha infatti svolto un ruolo di stabilizzazione indiretto durante la crisi dell\u2019area dell\u2019euro[3]<\/a>, ma non ha un esplicito mandato anticiclico ed \u00e8, per sua stessa costituzione, male equipaggiata per svolgere tale funzione.<\/p>\n\n\n\n Terzo, il programma Next Generation EU<\/em> dovrebbe essere reso permanente e trasformato in uno strumento di bilancio federale dedicato agli investimenti strategici dell\u2019Unione.<\/strong> L’iniziativa svolge chiaramente anche una funzione di stabilizzazione dell\u2019investimento pubblico nel ciclo economico, ma la ragione per cui Next Generation EU<\/em> dovrebbe essere reso permanente non va ritrovata nelle sue propriet\u00e0 anticicliche \u2013 \u00a0che sarebbero espresse meglio dai cambiamenti illustrati al punto precedente. L\u2019iniziativa dovrebbe invece essere trasformata in uno strumento di spesa federale a tutti gli effetti, dedicato a finanziare la spesa per priorit\u00e0 strategiche a livello UE (che comprendono ma non si limitano ai cambiamenti climatici).<\/p>\n\n\n\n La ragione per dotarsi di uno strumento di investimento strategico a livello europeo e finanziato dall’UE non potrebbe essere pi\u00f9 chiara, dopo la pandemia. Il mondo sta diventando pi\u00f9 complesso \u2013 come appare evidente dalla mutevole geopolitica degli scambi commerciali \u2013 e, malgrado la grande enfasi posta sull’obiettivo di raggiungere l’autonomia strategica, l’UE non \u00e8 ancora attrezzata per affrontare questo cambiamento. Nell\u2019ambito dell\u2019aggiornamento della strategia industriale dell’Unione, la Commissione europea ha rivisto la lista dei Progetti importanti di comune interesse europeo (IPCEI) – la spina dorsale di quella che dovrebbe diventare una pi\u00f9 organica politica industriale europea. L’investimento coordinato negli IPCEI sar\u00e0 fondamentale per la resilienza dell’UE in un ambiente geopolitico sempre pi\u00f9 complesso nel quale la globalizzazione potrebbe diventare un elemento meno scontato. E tuttavia, la spesa destinata agli IPCEI all\u2019interno dei Piani nazionali di ripresa e resilienza (PNRR) del Next Generation EU<\/em> \u00e8 piuttosto limitata, cosa che non sorprende, dato che la dimensione transfrontaliera non era un punto focale dell\u2019iniziativa.<\/p>\n\n\n\n Next Generation EU<\/em> potrebbe essere trasformato in uno strumento per finanziare in futuro pi\u00f9 investimenti in questa direzione. Per ottenere ci\u00f2, il fondo dovrebbe per`o essere riportato allo spirito della proposta originale della Commissione, che aveva immaginato di usarlo per finanziare non solo progetti a livello nazionale ma anche verui e propri beni pubblici a livello europeo (come il programma Horizon, o lo strumento di solvibilit`a comuniario). Questa nuova versione di Next Generation EU<\/em> dovrebbe continuare ad essere finanziata attraverso l\u2019emissione di titoli UE, ma sulla base di un accordo che deleghi nuove risorse proprie al livello centrale, per ripagare questo debito. Alla luce di questi aspetti, sarebbe infine logico che questo debito \u2013 emesso dall’UE, ripagato con risorse proprie UE, e contratto nel perseguimento di priorit\u00e0 strategiche comuni come la lotta ai cambiamenti climatici o una politica industriale resiliente \u2013 fosse considerato a tutti gli effetti debito dell\u2019Unione (comune e mutualizzato).<\/p>\n\n\n\n Dalla solidariet\u00e0 alle riforme strutturali di bilancio<\/strong><\/p>\n\n\n\n Oggi c\u2019\u00e8 un ampio consenso sulla necessit\u00e0 di una riforma del quadro di bilancio dell’UE ma non si \u00e8 ancora raggiunto un accordo su come cambiarlo. La causa principale di questo disaccordo \u00e8 da trovarsi in una diversa percezione della necessit\u00e0 e delle modalit\u00e0 della solidariet\u00e0 europea. I paesi che sono stati colpiti duramente dalla crisi dell\u2019euro e hanno subito un decennio di aggiustamenti macroeconomici dolorosi e politicamente impegnativi, chiedono una riforma della governance macroeconomica e del quadro di bilancio che sia basata su una maggiore condivisione dei rischi. I paesi “frugali”, i cui modelli economici sono usciti indenni dalla crisi ma la cui buona volont\u00e0 politica \u00e8 stata erosa dall\u2019insofferenza interna per i continui salvataggi di altri paesi in difficolt`a, sono invece a favore di una riforma basata sulla riduzione del rischio e sul disimpegno.<\/p>\n\n\n\n La pandemia ha rimescolato le carte in tavola. Trattandosi di uno shock simmetrico completamente esogeno rispetto alle scelte di politica economica, la pandemia fin dall\u2019inizio appariva come l\u2019occasione perfetta per mettere in campo un\u2019iniziativa di solidariet\u00e0 europea al fine di evitare una nuova ondata di divergenze macroeconomiche fra paesi con condizioni macroeconomiche preesistenti diverse. Inaspettatamente per molti, l’Europa ha raccolto la sfida e ha deciso che di fronte a una catastrofe comune era necessario agire insoeme per salvare l’integrazione. Ora \u00e8 il momento di costruire su questo atto di coraggio per garantire che l’integrazione possa prosperare in maniera sostenibile anche nel futuro sempre pi\u00f9 complesso che ci aspetta.<\/p>\n\n\n\n [1]<\/a> Jean Pisani-Ferry e Silvia Merler, The simple macroeconomics of North and South in EMU<\/em>, bruegel.org, 30 luglio 2012.<\/p>\n\n\n\n![\"\"](\"https:\/\/www.algebris.com\/wp-content\/uploads\/aspenia1-ita.jpg\")
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